Soggiorno obbligato

«Gli scienziati dicono che la linea della palma, cioè il clima che è propizio alla vegetazione della palma, viene su, verso il nord, di cinquecento metri, mi pare, ogni anno... La linea della palma... Io invece dico: la linea del caffè ristretto, del caffè concentrato... e sale come l'ago di mercurio di un termometro, questa linea della palma, del caffè forte, degli scandali: su su per l'Italia, ed è già oltre Roma...» (Leonardo Sciascia, Il giorno della civetta)

Il soggiorno obbligato è stato un istituto giuridico con il quale un tribunale della Repubblica italiana poteva emettere una misura restrittiva o precauzionale nei confronti di cittadini giudicati di particolare pericolosità sociale, obbligandoli a risiedere temporaneamente in un comune di assegnazione del territorio nazionale sotto la vigilanza delle forze dell’ordine.

Storia

Il «domicilio coatto» fu introdotto per la prima volta all’interno della legislazione italiana nel 1863, con la legge n.1409, meglio conosciuta come «Legge Pica», come provvedimento provvisorio e di emergenza contro il fenomeno del brigantaggio, senza tuttavia produrre risultati significativi.

L’istituto giuridico fu tuttavia introdotto stabilmente nell’ordinamento italiano due anni dopo come completamento logico dell’ammonizione con l’emanazione del primo Testo Unico di Pubblica Sicurezza, che lo estendeva anche ai «vagabondi, agli oziosi» e ai sospettati di aver compiuto alcuni reati. Successivamente, con la legge n.294/1871, la misura fu estesa a tutti gli ammoniti e prevedeva un termine di applicazione minimo di 6 mesi e massimo di 5 anni. La competenza ad emettere il provvedimento venne attribuita al Ministero dell’Interno e, successivamente ed entro certi limiti, ai Prefetti.

Un’ulteriore estensione dell’applicazione dell’istituto ci fu nel Testo Unico di Pubblica Sicurezza introdotto dal Regio Decreto n.6144/1889. quando l’ammonizione venne prevista anche ai «diffamati» sottoposti a procedimento penale ed assolti: il «domicilio coatto» sarebbe stato comminato agli ammoniti dopo due contravvenzioni all’ammonizione oppure dopo due condanne, sempre sussistendo la condizione della pericolosità per la sicurezza pubblica.

Nel Codice Zanardelli

Con l’approvazione del Codice Zanardelli, entrato in vigore il 1° gennaio 1890, il confino venne qualificato come «altra pena restrittiva della libertà personale» e, sopprimendo l’esilio come condanna penale, stabiliva all’art.18 che

«la pena del confino consiste nell’obbligo imposto al condannato di dimorare per un tempo non inferiore ad un mese e non superiore ai tre anni, in un Comune indicato nella sentenza, a distanza non minore di sessanta chilometri, tanto dal Comune in cui fu commesso il delitto, quanto da quelli in cui gli offesi e lo stesso condannato hanno la propria residenza».

Nel luglio 1894, infine, il Governo presieduto da Francesco Crispi introdusse nuove disposizioni eccezionali sul domicilio coatto per combattere le agitazioni contadine ed operaie, aumentando l’applicabilità dell’istituto nei confronti di chiunque fosse stato processato per delitti contro l’ordine pubblico o contro l’incolumità pubblica, nonché nei confronti dei promotori delle associazioni contro gli ordinamenti sociali.

Il confino durante il Fascismo

Con l’avvento al potere di Benito Mussolini e del regime fascista, l’istituto del confino entrò a far parte di quelle misure di prevenzione del nuovo Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, strutturate come semplici fattispecie di sospetto e funzionali alla repressione del dissenso politico: all’art.185 e seguenti veniva stabilito che «il confino di polizia si estende da uno a cinque anni e si sconta, con l'obbligo del lavoro, in una colonia o in un comune del Regno diverso dalla residenza del confinato» e che «possono essere assegnati al confino di polizia, qualora siano pericolosi alla sicurezza pubblica: 1° gli ammoniti; 2° le persone diffamate ai termini dell'articolo 165; 3° coloro che svolgono o abbiano manifestato il proposito di svolgere un'attività rivolta a sovvertire violentemente gli ordinamenti politici, economici o sociali costituiti nello Stato o a contrastare o a ostacolare l'azione dei poteri dello Stato».

Il soggiorno obbligato nell'era repubblicana

Le disposizioni legislative contenute nel c.d. Codice Rocco, approvato nel 1931, vennero superate nel secondo dopoguerra dalla legge n.1423 del 27 dicembre 1956, recante nuove misure di prevenzione nei confronti delle «persone pericolose per la sicurezza e la moralità pubblica», vale a dire quelle abitualmente dedite a traffici delittuosi, che vivevano abitualmente con proventi di questi traffici oppure chi commetteva reati che offendevano o mettevano in pericolo la sicurezza o la tranquillità pubblica. La legge venne integrata nel 1965, con la legge n.575 del 31 maggio in materia di disposizioni contro la mafia, che prevedeva espressamente l’applicazione del soggiorno obbligato nei confronti degli «indiziati di appartenere ad associazioni mafiose»: a due anni dalla strage di Ciaculli, culmine della prima guerra di mafia, venivano introdotti nell’ordinamento italiano le parole «mafia» e «mafioso».

Negli anni successivi l’istituto del soggiorno obbligato subì numerose modifiche relative alla località deputata al confino: laddove prima non erano date indicazioni precise circa il luogo per scontare la misura preventiva, con l’approvazione della Legge Rognoni - La Torre il 13 settembre 1982 si specificò che il soggiorno sarebbe dovuto essere «scontato in un comune o frazione non superiore ai 5mila abitanti, lontano da aree metropolitane e che sia sede di un ufficio di polizia». Una misura frutto della presa di coscienza che il confino nei piccoli comuni non aveva arrestato i traffici dei boss ma li aveva anzi moltiplicati.

Nel 1988 venne introdotta, tuttavia, una nuova modifica, che sembrava andare in direzione opposta: l’art.4 della legge n.327 affermava infatti che il soggiorno obbligato dovesse essere scontato nel comune di residenza o dimora abituale, qualunque fosse la sua estensione. Questa insolita modifica fu apportata non per una valutazione sugli effetti disastrosi della legge nel contenimento del fenomeno mafioso, bensì per favorire Vito Ciancimino, ex-sindaco mafioso di Palermo, protagonista insieme a Salvo Lima del «Sacco» che inghiottì gli agrumeti della Conca d’Oro in una colata di cemento. Secondo quanto raccontato dal figlio Massimo, il padre si incontrò a casa di Salvo Lima con il sottosegretario alla Giustizia Mario D’Acquisto, andreottiano già presidente della Regione Sicilia, per escogitare la soluzione che possa apparire la meno scandalosa agli occhi dell’opinione pubblica; fu così che venne introdotta la modifica, accompagnata dal divieto per Ciancimino di risiedere in Sicilia (misura che comunque venne violata più volte).

Solo nel 1993 venne ripristinato l’allontanamento del soggetto dalla sua residenza, per poi essere definitivamente abolito l’intero istituto del soggiorno obbligato con il referendum dell’11 luglio 1995.

La legislazione attuale

L’attuale legislazione prevede che nei confronti di soggetti pericolosi per la sicurezza e l’ordine pubblico, tra cui gli indiziati di appartenere ad associazioni di tipo mafioso, può essere proposto dal questore, dal procuratore nazionale antimafia, dal procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo di distretto ove dimora la persona e dal direttore della Dia, l’«obbligo di soggiorno» nel comune di residenza o di dimora abituale.

Il ruolo del soggiorno obbligato nell'espansione delle mafie al Nord

L'istituto del soggiorno obbligato fu aspramente criticato da più parti, per il ruolo che ebbe nell'esportazione del fenomeno mafioso laddove prima non c'era. Benché la ricerca storica e sociale abbiano ridimensionato in parte il peso che ebbe, è indubbio che molti mafiosi arrivarono al Nord perché inviati lì dallo Stato italiano e non per libera scelta. E una volta lì, cercarono di sfruttare a proprio vantaggio la situazione, adattandosi al contesto.

L’idea di utilizzare l'istituto come misura antimafia nel 1956 si fondava sulla convinzione, teoricamente giusta, che allontanando il mafioso dal suo territorio e obbligandolo a soggiornare laddove vi era un’incompatibilità di fondo tra la sua cultura e quella del contesto di destinazione, lo si sarebbe colpito nel suo prestigio e gli si sarebbe impedito di continuare a delinquere. Così però non è stato. Scrive Isaia Sales:

«Chi ha sempre ritenuto che le mafie fossero solo un prodotto della mentalità dei meridionali, che la società del Nord sarebbe stata tutelata dai suoi anticorpi civici e dall’integrità degli amministratori locali, ha preso non solo un abbaglio clamoroso, ma ha distratto l’intera società dal vero motivo del successo nell’opera di penetrazione e consolidamento: le relazioni che i mafiosi arrivati dal Sud riuscivano a costruire (all’inizio senza minacce e clamorose azioni violente) con alcuni rappresentanti di attività economiche e imprenditoriali e con una parte non trascurabile del sistema politico e istituzionale settentrionale».

La convinzione che la mafia fosse figlia del sottosviluppo e dell’arretratezza economica e culturale del Mezzogiorno, che influenzò anche studi successivi all’applicazione dell’istituto del soggiorno obbligato, come quello di Banfield sul familismo amorale, portava a pensare che il trasferimento del mafioso nella cultura del Nord, rispettosa della legge e improntata a un forte senso civico, lo avrebbe portato ad abbandonare le proprie vecchie abitudini.

Giovanni Falcone

Come ebbe a ricordare anche Giovanni Falcone, proprio mentre il Procuratore generale della Repubblica di Palermo inaugurava l’anno giudiziario teorizzando che «il mafioso fuori dal proprio ambiente diventa pressoché innocuo», il giudice istruttore Cesare Terranova già nel 1974 segnalava la diffusione del fenomeno mafioso al Nord proprio attraverso l’istituto del soggiorno obbligato: «lanciare per l’Italia questi delinquenti ha significato fecondare zone ancora estranee al fenomeno mafioso».

Diversa, almeno in parte, l’opinione di Pino Arlacchi, il quale faceva notare che gli invii al soggiorno obbligato avevano cominciato a produrre effetti significativi sul piano criminale solo a partire dagli anni Settanta e che anche il fenomeno dell’emigrazione fino a quel momento non aveva prodotto «un fenomeno criminale di vaste proporzioni». Il sociologo calabrese riteneva che l’espansione al Nord delle organizzazioni mafiose fosse da collegarsi prevalentemente a due fattori: l’enorme domanda di eroina (la città di Milano divenne il più importante mercato di morfina base d’Italia) e l’ingente disponibilità di capitali dei clan nel periodo di transizione dal capitalismo industriale fordista al capitalismo finanziario post-fordista.

Accanto al soggiorno obbligato vi furono anche le conseguenze indesiderate della massiccia emigrazione che negli anni ’50 e ’60 aveva visto diversi cittadini delle regioni meridionali spostarsi nel c.d. triangolo industriale; nel flusso di lavoratori onesti che arrivavano in cerca di una vita migliore vi erano anche gli affiliati alle organizzazioni mafiose che si stabilirono al Nord, trasferendo dopo pochi anni anche i loro nuclei familiari, il cui caso lombardo più noto è sicuramente quello di Giacomo Zagari, boss della ‘ndrangheta a capo della locale di Varese fino agli inizi degli anni ’90.

Come ha fatto notare Enzo Ciconte, «la presenza dei mafiosi al Nord non fu però soltanto l’esito di una doppia costrizione» (quella dell’emigrazione per ragioni economiche e quella del soggiorno obbligato), ma fu determinata anche da «una vera e propria strategia adottata ad un certo punto dalle organizzazioni mafiose», che individuarono nuovi sbocchi per le proprie attività criminali. Da questo punto di vista «Milano e la Lombardia rappresentarono una scelta privilegiata», come ebbe anche a sottolineare Giovanni Falcone:

«È oramai acquisito che, in Italia, Milano non solo è diventata il centro dei traffici internazionali di eroina proveniente dal Medio e dall’Estremo Oriente attraverso la penisola balcanica, ma anche il centro di smistamento della cocaina per l’Europa centro-orientale, e, soprattutto, grazie alla sua vicinanza con Paesi come l’Austria e la Svizzera, la più importante base per il riciclaggio di denaro di provenienza illecita».

Questo risultato controintuitivo, stando alle valutazioni politiche e culturaliste dell’epoca, fu frutto anche della deliberata scelta di determinati pezzi della classe dirigente del Nord (soprattutto lombarda) di fare affari con quelli che sarebbero diventati i più pericolosi criminali mafiosi della storia della Repubblica. Accanto alla precisa strategia di espansione che da un certo punto in poi si sviluppò in seno alle organizzazioni mafiose, il risultato principale non fu, per usare una metafora classica, l’ingresso nella città di Troia degli Achei guidati dall’astuto Ulisse attraverso il famoso cavallo di legno, bensì l’apertura delle porte della città da parte di alcuni pezzi di classe dirigente che li fecero accomodare alla propria tavola, nell’ottica di aumentare i propri profitti. A tal proposito ha scritto il giudice del tribunale di Milano Giuseppe Gennari:

«Alcuni hanno parlato degli effetti di un contagio protratto nel tempo. Come se gli uomini del Sud, giunti al nord un po’ per i normali flussi migratori e un po’ al seguito di boss spediti in Lombardia con soggiorno obbligato, avessero aggredito un terreno vergine. Si dice anche che la Lombardia, come tutto il Nord, è “resistente” perché ha anticorpi naturali più robusti di quelli delle regioni di provenienza delle mafie. E questo dovrebbe rendere più difficile che la malapianta attecchisca. Personalmente trovo discutibili queste teorie, che sanno un po’ di libro di medicina. Il contagio si ha quando un virus maligno intacca un corpo sano. Al Nord il corpo sano non c’era e non c’è. E il virus ha intaccato un ambiente che ha spesso fatto coincidere i propri interessi con i servizi offerti dalla ‘ndrangheta. Corruzione e ‘ndrangheta. Reati economici e ‘ndrangheta. Reati ambientali e ‘ndrangheta. Evasione fiscale e ‘ndrangheta. Sono tutte accoppiate molto comuni, che associano criminalità organizzata a reati tipici delle zone a elevato sviluppo imprenditoriale».

Un concetto ribadito anche nel primo rapporto trimestrale sulle aree settentrionali dell’Osservatorio sulla Criminalità Organizzata, che attribuisce la diffusione delle organizzazioni mafiose in Lombardia alla «scarsa resistenza ambientale», ma anche a «un sistema politico e istituzionale sempre più permeabile alle infiltrazioni delle organizzazioni di stampo mafioso e a un’imprenditoria spesso omertosa e, talvolta, collusa». A questo riguardo, Nando dalla Chiesa ravvisa una strategia intenzionale di espansione delle organizzazioni mafiose. Secondo il sociologo:

«Una strategia di espansione mafiosa al Nord esiste. Si tratta di una strategia adattiva, che si misura con le sollecitazioni e i condizionamenti ambientali. Che afferra le opportunità offerte dal caso. Ma ha una sua fortissima intenzionalità, in particolare nella 'ndrangheta. Non ci si trova più di fronte a un “trapianto” spinto dalla necessità o dalla logica dei movimenti demografici. Né ci si trova davanti a una variabile dipendente in balia di una complessità di fattori. L’organizzazione 'ndranghetista punta piuttosto a comportarsi da variabile indipendente, proattiva, che interagisce con le altre variabili di contesto cercando di conformarle ai propri obiettivi. Essa non ha la forza d’urto immediata che può essere dispiegata da un colosso economico legale impegnato in nuove strategie produttive o di mercato, ma esprime la capillarità, la pazienza, la assiduità e il basso profilo richiesti dalla natura illegale dell’organizzazione».

Per quanto riguarda le sue caratteristiche, si tratta di una strategia:

• di conquista, sia del territorio sia delle differenti branche della pubblica amministrazione;
• fondata su una straordinaria capacità di accumulare capitale sociale, attraverso l’incremento indefinito del proprio patrimonio di relazioni legali utili;
• fondata su una raffinata e insuperabile capacità di trasferire e fare trasferire personale “leale” dai paesi della madrepatria;
• fondata sull’uso pervasivo delle proprie imprese;
• fondata sulla massima valorizzazione sistemica del principio del basso profilo, dalla tipologia dei reati commessi a quella delle imprese e degli appalti, dalla tipologia dei favori richiesti a quella dei livelli gerarchici da cui parte la conquista delle amministrazioni.

La mancanza dei dati complessivi sul fenomeno

Come ha avuto modo di constatare Pierpaolo Farina durante il proprio lavoro per il primo "Monitoraggio sulla presenza mafiosa in Lombardia", i dati complessivi su questo fenomeno non sono disponibili, nonostante abbia inciso in maniera profonda sull'espansione delle organizzazioni mafiose al di fuori delle regioni di nascita. Vi sono dati parziali, che danno l’idea del fenomeno, e le biografie dei principali boss mandati al confino, fino alle dichiarazioni di un pentito di primo piano come Leonardo Messina, che suggeriscono una strategia per nulla casuale nella scelta delle destinazioni di arrivo di fior fiore di mafiosi, camorristi e ‘ndranghetisti nel Nord Italia, ma nel lavoro di ricerca per la Giunta Regionale della Lombardia è stato impossibile attingere a tutte le tessere del puzzle per avere una panoramica completa del fenomeno.

Nella relazione sui «soggetti ed organizzazioni di tipo mafioso in aree non tradizionali», il gruppo di lavoro guidato dal sen. Carlo Smuraglia annoverò «l’utilizzo improvvido e incauto dell’istituto soggiorno obbligato» tra le cause di diffusione del fenomeno mafioso. Si legge nella relazione:

«Questa misura, adottata con larghezza, senza scelte oculate e senza adeguate garanzie di controllo, ha praticamente disseminato in molte zone d'Italia (già di per sé appetibili) numerosi soggetti di inequivocabile matrice mafiosa e li ha radicati in zone che altrimenti sarebbero rimaste forse immuni. Non c'è località in cui la Commissione non si sia sentita riferire di soggiorni obbligati di chiara pericolosità, di personaggi che si sono gradualmente insediati nella zona, vi hanno portato le loro famiglie, si sono creati un humus favorevole per le loro attività. Si è trattato di un processo di inquinamento del territorio nazionale riconducibile solo ad una disavvedutezza, che non può che nascondere una sottovalutazione delle possibilità di sviluppo del fenomeno criminoso».

Sui dati complessivi del fenomeno, la relazione metteva in evidenza come il Ministero dell’Interno avesse potuto fornire in maniera precisa solamente i dati successivi al 1987, cioè dopo l’utilizzo dei computer per l’archiviazione dei dispositivi di soggiorno obbligato: non fu possibile acquisire dati sulla ripartizione periodica e geografica dei provvedimenti cessati prima del 1987, in quanto depennati dalla «memoria». Ne risultava che tra i provvedimenti adottati tra il 1965 e il 1986 erano ancora in vigore nel 1994 ben 309 provvedimenti e che il numero di persone sottoposte a soggiorno obbligato era di 1079 unità.

Bibliografia

• Arlacchi, Pino (1984). Lo sviluppo della grande criminalità organizzata nell’Italia Settentrionale durante gli anni ’70 e ’80: un’ipotesi interpretativa, in AA.VV. (1984). Mafia e grande criminalità, Atti del Consiglio Regionale del Piemonte, Torino, Scaravaglio, pp.122-128.
• Ciconte, Enzo (1998). Mafia, Camorra e ‘ndrangheta in Emilia-Romagna, Rimini, Estemporanea Panozzo Editore.
• Commissione Parlamentare Antimafia (1994). Relazione sulle risultanze dell'attività del gruppo di lavoro incaricato di svolgere accertamenti su insediamenti e infiltrazioni di soggetti ed organizzazioni di tipo mafioso in aree non tradizionali, Roma, 19 gennaio. Relatore: sen. Carlo Smuraglia.
• CROSS (2014). Primo Rapporto trimestrale sulle aree settentrionali per la Commissione Parlamentare Antimafia, Milano, Università degli Studi di Milano.
• Dalla Chiesa, Nando (2010). La Convergenza, Milano, Melampo editore.
• Dalla Chiesa, Nando (2016). Passaggio a Nord: la colonizzazione mafiosa, Torino, Edizioni Gruppo Abele.
• Farina, Pierpaolo (2021). Le affinità elettive. Il rapporto tra Mafia e Capitalismo in Lombardia, Tesi di dottorato - XXXIII Ciclo, Università degli Studi di Milano, 13 luglio.
• Gennari, Giuseppe (2013). Le fondamenta della città, Milano, Mondadori.
• Lodato, Saverio (2013). Quarant’anni di Mafia, Milano, Biblioteca Universale Rizzoli.
• Sales, Isaia (2016). Storia dell'Italia mafiosa. Perché le mafie hanno avuto successo, Soveria Mannelli, Rubettino.